290期 (2017/01)
管理策略評估蓄勢待發─記ICCAT第20屆特別會議─
設立大西洋鮪類國際保育委員會（International Commission for the Conservation of Atlantic Ocean Tuna）之公約於1966年通過，迄今滿五十周年，公約規範每兩年召開一次常會，惟1978年因考量正鰹管理重要性，召開第一屆特別會議（Special meeting）之後，便形成常會與特別會議輪流召開的特殊狀況，即每年均召開年會。2016年，ICCAT締約方增加至51個，第20屆特別會議於2016年11月14-21日在葡萄牙維拉摩拉舉行，出席締約方達46個、另有我國等3個合作非會員、3個國際組織、2個非締約方，以及22個非政府組織代表出席。經歷一周會議，最終通過23項建決議，為五年來決議數最高，以下參酌次委員會之分工，概述各項決議與討論主軸。
一、資源管理
ICCAT下有四個魚種小組，第一熱帶鮪類小組主管大目鮪、黃鰭鮪以及正鰹。其中的主要漁法：圍網以正鰹為目標漁獲，但因為使用集魚器（fish aggregating device；FAD）意外捕獲大目鮪以及黃鰭鮪幼魚，導致大目鮪2015年評估資源量已遭過漁。2016年度黃鰭鮪評估結果也有輕微過漁現象，最大可持續產量（maximum sustainable yield；MSY）較前次評估減少約2萬公噸，同樣面臨圍網漁獲壓力。雖然歐盟於兩年前提議成立FAD專案小組，然該小組迄未能提出具體建議。因此，雖然歐盟倡議增加FAD作業管制，例如限制每艘船可用的FAD數量、提升觀察員比例到20％，以督促各國蒐集資料供分析使用，墨西哥、南非等國更要求限制FAD使用數，將每艘圍網能用的FAD數量從500具降到350具。但因為其他國家反對，削弱其管理力道。至於台灣長鰭鮪漁船先前因為不在熱帶鮪類作業漁船白名單，導致混獲大目鮪不能輸日的情況，也以增列混獲船條款的方式以紓解其輸日障礙。為能更準確掌握熱帶鮪類的生物與資源動態，ICCAT也從2016年開始執行大西洋熱帶鮪類研究計畫（Atlantic Ocean Tropical Tuna Program；AOTTP），開始從中西大西洋到西大西洋執行標示放流等研究。
第二魚種小組主管北方鮪類，僅有北長鰭鮪以及大西洋黑鮪東、西兩個系群。2016年評估北長鰭鮪資源相當樂觀，MSY也大幅增加1萬餘公噸，只是考量其評估結果的不確定性，仍維持現有限額2.8萬公噸至2019年，再增加到3萬公噸。由於台灣配額足敷使用，故分別轉100、100、114公噸配額給聖文森與格瑞那達、貝里斯及委內瑞拉。至於黑鮪先沿用之前決定的配額，藉由大西洋黑鮪年度研究計畫執行的豐碩成果，將提供許多黑鮪的生物參數、更深入而完整的歷史漁業資料以及資源調查結果給2017年度的黑鮪資源評估會議使用。至於第三魚種小組僅處理南長鰭鮪一種，其資源評估屬於樂觀狀況，亦維持原有2.4萬公噸的總容許漁獲量（total allowable catch；TAC），台灣配額也維持不變。
第四魚種小組則統籌所有其他物種之保育管理，原巴西籍主席表示礙於分身乏術、無法擔任主席，轉請大會第二副主席代理，渠從而得以在第四魚種小組各次討論中堅持巴西的立場。舉例來說，歐盟重提兩項南、北大西洋水鯊保育案，建議參考2009-2013年水鯊平均產量，將漁獲上限設定在北系群36,860公噸、南系群26,400公噸。部分國家因為該草案沒有國家配額而反對。日本則堅持要將南北兩系群同時納管，並建議將漁獲量限定在2009-2013年的平均值（北系群）與2011-2015年的最高量（南系群）。巴西堅持南大西洋水鯊資源相對穩定，毋需限制，最終各方妥協，未限定南系群的量，北系群則設在2011-2015平均量（39,192公噸）。
大西洋雨傘旗魚是首度進行評估，由巴西等國提案，建議將東大西洋雨傘旗魚總漁獲量限定於1,271公噸，西大西洋總漁獲量限定於1,030公噸，倘總漁獲量超過，再考慮更嚴格規範。日本認為雨傘旗魚為混獲魚種，難以訂定管理規範，日本僅能將船數限定在現有標準，以不增加漁撈努力量的方式因應。
地中海劍旗魚因為周邊國家捕撈量高，導致資源評估結果不樂觀，但因為評估報告未能提供MSY數字，僅建議TAC為10,500公噸，且未分配國家配額而備受抨擊。最終各國折衷追加禁漁區、禁漁期、漁業作業之限制（每次不得下超過2,500鉤、鉤型限定於7公分、主繩長度限定不可超過55公里等），至於國家配額將於2017年2月加開工作小組會議討論。
美國七度提出的鯊魚鰭不離身草案，雖已獲30國連署，另有多國表支持，僅剩日本與中國發言反對，不過美國並未動用表決，仍期待取得共識。
二、紀律與執行
如何能有效率又詳實的檢討各會員的紀律遵守狀況，已成為各區域性漁業管理組織會議的重點。累積近十年的經驗，美國建構一套操作模式，並提出三項建決議獲得各會員支持，包括：
(一)促進ICCAT之紀律審查成效：先由秘書處彙整資料，在年會前三週提供給會員，會員可在年會前五日針對紀律不佳之處提出說明，紀律次委員會主席將於會前指出該次年會之紀律審查優先討論的國家和議題。鑑於ICCAT會員數眾多，紀律次委員會主席將於會期間與智囊團（主席之友審查小組）討論，初步判定各方不遵守之嚴重程度並提出懲處建議，再交由大會決定。而為求公開透明及避免產生缺口，之後每兩年在年會前加開紀律次委員會會議逐一審查會員之紀律遵循情形。
(二)建立ICCAT懲處標準表：將可能違規情況分為資料回報、保育措施與監控措施三大類，依據違反情節輕重，綜合決定懲處方式，最輕者僅需去函警示，最重者可達貿易制裁程序。
(三)建置線上回報系統之可行性評估：基於歷年會員回報出現報告延遲、格式錯誤或不完整等情事，美國建議發展線上回報系統，以減少秘書處工作量及強化紀律審查成效，然各方對於線上回報系統之運作方式、經費需求、技術層面問題等仍有顧慮，故先成立工作小組，再議定後續推動步驟。
至於美國想推動的公海登檢等更嚴格的規範，巴西等沿岸國考量發展中沿岸國家並沒有對等的公海登檢能力，憂心此措施將造成不公平對待而反對。在觀察員部分，美國顧慮現有觀察員的安全配備或有不足，希望能加強，但各國認為國情、規範不同，標準難以齊一，最終僅在原科學觀察員決議內強化安全規範。
2016年引發較多關注的漁船違規案，是塞內加爾在達卡港進行港口檢查時，查獲一艘賴比瑞亞籍運搬船違反ICCAT海上轉載規定，船主是台灣人，經轉秘書處轉知中國後，中國處分涉案之漁船主30萬美元罰款及該船船長五年不得作業，之後漁業署輾轉得知其中有台灣船涉案，經查後有三艘確實未經核准轉載，故已處分該三艘船必須駛回台灣母港，一年內不得作業，並收回船長之船員手冊一年之處分。至於可能涉及由台灣人經營之運搬船，我國也請賴比瑞亞能夠提供進一步的資訊俾追查，另建議將其列入IUU名單，獲各方同意。
另外，賴比瑞亞也查獲一艘台灣船非法進入其專屬經濟水域作業，漁業署對該船處分六個月禁止作業以及沒收船長船員手冊六個月，對於此案，賴比瑞亞表示臺灣雖對該船施以懲處，但仍會依據其國內法進行處分。不過，因為前案發生於2015年10月，塞國回報秘書處或秘書處通報相關方有所延遲，抑或秘書處未按照ICCAT非法漁船決議要求，於時限內將可疑漁船列入IUU漁船草案供各會員即時了解案情，歐盟對此頗有微詞，認為ICCAT處理過程不夠嚴謹。
此外，日本在檢核漁船海上及港口轉載資料時，刻意指出韓國及台灣漁船僅轉載目標魚種、鮮少有混獲（如鯊魚）之疑慮，甚至點出四艘台灣漁船未有任何轉載資料之疑慮，後經我團解釋該等漁船係於返台卸魚或者回報丟棄故無轉載紀錄，而化解其疑慮。以上種種凸顯漁獲轉載卸流程完整的重要性。
三、修約與管理策略評估
ICCAT推動公約修訂迄今六年，但因部分非洲國家對於公約存放地點等議題意見相左而陷入僵局，仍待協商。展望未來，ICCAT特別針對各魚種明確制訂管理策略評估（Management Strategy Evaluation；MSE）與漁撈管控規則（Harvest Control Rule；HCR）的推動時程，包括長鰭鮪雖於2016年完成評估，2017年仍將繼續完成MSE，黑鮪、劍旗魚及熱帶鮪類（尚未決定針對單一魚種或者合併處理）則依序定在2018、2019、2020年。
ICCAT年會目標在於討論各種鮪類相關資源的動態，決定是否要採取保育管理措施。2016年因為科學評估結果顯示黃鰭鮪及長鰭鮪資源尚處於樂觀狀態，故管理措施的討論相對平和。在討論熱帶鮪類決議時，特別討論到新會員薩爾瓦多的配額。薩爾瓦多身為太平洋的發展中沿岸國家，剛成為ICCAT會員二年，希望比照大西洋沿岸國取得3,500公噸配額，但未獲各會員同意，末了，薩國代表說了一段話，大意是「各位，雖然我是第二次來參加會議，對於ICCAT運作不那麼熟悉。但是，我看到一些奇特的現象，各位口口聲聲說要保育資源、保護幼魚，卻連圍網的FAD數量都不願意限制；都說科學研究很重要，卻不願意把觀察員比例從5％增加到100％。各位認為沿岸國的權益很重要，卻把大目鮪75％的配額分給非沿岸國；各位不同意薩國把更多圍網船從太平洋轉移過來，但薩國絕對不是在座第一個這樣做的國家……。」薩國代表的這段話，或許是區域性漁業組織最真實的寫照。對相關決議草案有興趣者，可上網瀏覽會議相關文件（http://www.iccat.int/com2016/）。
一、資源管理
ICCAT下有四個魚種小組，第一熱帶鮪類小組主管大目鮪、黃鰭鮪以及正鰹。其中的主要漁法：圍網以正鰹為目標漁獲，但因為使用集魚器（fish aggregating device；FAD）意外捕獲大目鮪以及黃鰭鮪幼魚，導致大目鮪2015年評估資源量已遭過漁。2016年度黃鰭鮪評估結果也有輕微過漁現象，最大可持續產量（maximum sustainable yield；MSY）較前次評估減少約2萬公噸，同樣面臨圍網漁獲壓力。雖然歐盟於兩年前提議成立FAD專案小組，然該小組迄未能提出具體建議。因此，雖然歐盟倡議增加FAD作業管制，例如限制每艘船可用的FAD數量、提升觀察員比例到20％，以督促各國蒐集資料供分析使用，墨西哥、南非等國更要求限制FAD使用數，將每艘圍網能用的FAD數量從500具降到350具。但因為其他國家反對，削弱其管理力道。至於台灣長鰭鮪漁船先前因為不在熱帶鮪類作業漁船白名單，導致混獲大目鮪不能輸日的情況，也以增列混獲船條款的方式以紓解其輸日障礙。為能更準確掌握熱帶鮪類的生物與資源動態，ICCAT也從2016年開始執行大西洋熱帶鮪類研究計畫（Atlantic Ocean Tropical Tuna Program；AOTTP），開始從中西大西洋到西大西洋執行標示放流等研究。
第二魚種小組主管北方鮪類，僅有北長鰭鮪以及大西洋黑鮪東、西兩個系群。2016年評估北長鰭鮪資源相當樂觀，MSY也大幅增加1萬餘公噸，只是考量其評估結果的不確定性，仍維持現有限額2.8萬公噸至2019年，再增加到3萬公噸。由於台灣配額足敷使用，故分別轉100、100、114公噸配額給聖文森與格瑞那達、貝里斯及委內瑞拉。至於黑鮪先沿用之前決定的配額，藉由大西洋黑鮪年度研究計畫執行的豐碩成果，將提供許多黑鮪的生物參數、更深入而完整的歷史漁業資料以及資源調查結果給2017年度的黑鮪資源評估會議使用。至於第三魚種小組僅處理南長鰭鮪一種，其資源評估屬於樂觀狀況，亦維持原有2.4萬公噸的總容許漁獲量（total allowable catch；TAC），台灣配額也維持不變。
第四魚種小組則統籌所有其他物種之保育管理，原巴西籍主席表示礙於分身乏術、無法擔任主席，轉請大會第二副主席代理，渠從而得以在第四魚種小組各次討論中堅持巴西的立場。舉例來說，歐盟重提兩項南、北大西洋水鯊保育案，建議參考2009-2013年水鯊平均產量，將漁獲上限設定在北系群36,860公噸、南系群26,400公噸。部分國家因為該草案沒有國家配額而反對。日本則堅持要將南北兩系群同時納管，並建議將漁獲量限定在2009-2013年的平均值（北系群）與2011-2015年的最高量（南系群）。巴西堅持南大西洋水鯊資源相對穩定，毋需限制，最終各方妥協，未限定南系群的量，北系群則設在2011-2015平均量（39,192公噸）。
大西洋雨傘旗魚是首度進行評估，由巴西等國提案，建議將東大西洋雨傘旗魚總漁獲量限定於1,271公噸，西大西洋總漁獲量限定於1,030公噸，倘總漁獲量超過，再考慮更嚴格規範。日本認為雨傘旗魚為混獲魚種，難以訂定管理規範，日本僅能將船數限定在現有標準，以不增加漁撈努力量的方式因應。
地中海劍旗魚因為周邊國家捕撈量高，導致資源評估結果不樂觀，但因為評估報告未能提供MSY數字，僅建議TAC為10,500公噸，且未分配國家配額而備受抨擊。最終各國折衷追加禁漁區、禁漁期、漁業作業之限制（每次不得下超過2,500鉤、鉤型限定於7公分、主繩長度限定不可超過55公里等），至於國家配額將於2017年2月加開工作小組會議討論。
美國七度提出的鯊魚鰭不離身草案，雖已獲30國連署，另有多國表支持，僅剩日本與中國發言反對，不過美國並未動用表決，仍期待取得共識。
二、紀律與執行
如何能有效率又詳實的檢討各會員的紀律遵守狀況，已成為各區域性漁業管理組織會議的重點。累積近十年的經驗，美國建構一套操作模式，並提出三項建決議獲得各會員支持，包括：
(一)促進ICCAT之紀律審查成效：先由秘書處彙整資料，在年會前三週提供給會員，會員可在年會前五日針對紀律不佳之處提出說明，紀律次委員會主席將於會前指出該次年會之紀律審查優先討論的國家和議題。鑑於ICCAT會員數眾多，紀律次委員會主席將於會期間與智囊團（主席之友審查小組）討論，初步判定各方不遵守之嚴重程度並提出懲處建議，再交由大會決定。而為求公開透明及避免產生缺口，之後每兩年在年會前加開紀律次委員會會議逐一審查會員之紀律遵循情形。
(二)建立ICCAT懲處標準表：將可能違規情況分為資料回報、保育措施與監控措施三大類，依據違反情節輕重，綜合決定懲處方式，最輕者僅需去函警示，最重者可達貿易制裁程序。
(三)建置線上回報系統之可行性評估：基於歷年會員回報出現報告延遲、格式錯誤或不完整等情事，美國建議發展線上回報系統，以減少秘書處工作量及強化紀律審查成效，然各方對於線上回報系統之運作方式、經費需求、技術層面問題等仍有顧慮，故先成立工作小組，再議定後續推動步驟。
至於美國想推動的公海登檢等更嚴格的規範，巴西等沿岸國考量發展中沿岸國家並沒有對等的公海登檢能力，憂心此措施將造成不公平對待而反對。在觀察員部分，美國顧慮現有觀察員的安全配備或有不足，希望能加強，但各國認為國情、規範不同，標準難以齊一，最終僅在原科學觀察員決議內強化安全規範。
2016年引發較多關注的漁船違規案，是塞內加爾在達卡港進行港口檢查時，查獲一艘賴比瑞亞籍運搬船違反ICCAT海上轉載規定，船主是台灣人，經轉秘書處轉知中國後，中國處分涉案之漁船主30萬美元罰款及該船船長五年不得作業，之後漁業署輾轉得知其中有台灣船涉案，經查後有三艘確實未經核准轉載，故已處分該三艘船必須駛回台灣母港，一年內不得作業，並收回船長之船員手冊一年之處分。至於可能涉及由台灣人經營之運搬船，我國也請賴比瑞亞能夠提供進一步的資訊俾追查，另建議將其列入IUU名單，獲各方同意。
另外，賴比瑞亞也查獲一艘台灣船非法進入其專屬經濟水域作業，漁業署對該船處分六個月禁止作業以及沒收船長船員手冊六個月，對於此案，賴比瑞亞表示臺灣雖對該船施以懲處，但仍會依據其國內法進行處分。不過，因為前案發生於2015年10月，塞國回報秘書處或秘書處通報相關方有所延遲，抑或秘書處未按照ICCAT非法漁船決議要求，於時限內將可疑漁船列入IUU漁船草案供各會員即時了解案情，歐盟對此頗有微詞，認為ICCAT處理過程不夠嚴謹。
此外，日本在檢核漁船海上及港口轉載資料時，刻意指出韓國及台灣漁船僅轉載目標魚種、鮮少有混獲（如鯊魚）之疑慮，甚至點出四艘台灣漁船未有任何轉載資料之疑慮，後經我團解釋該等漁船係於返台卸魚或者回報丟棄故無轉載紀錄，而化解其疑慮。以上種種凸顯漁獲轉載卸流程完整的重要性。
三、修約與管理策略評估
ICCAT推動公約修訂迄今六年，但因部分非洲國家對於公約存放地點等議題意見相左而陷入僵局，仍待協商。展望未來，ICCAT特別針對各魚種明確制訂管理策略評估（Management Strategy Evaluation；MSE）與漁撈管控規則（Harvest Control Rule；HCR）的推動時程，包括長鰭鮪雖於2016年完成評估，2017年仍將繼續完成MSE，黑鮪、劍旗魚及熱帶鮪類（尚未決定針對單一魚種或者合併處理）則依序定在2018、2019、2020年。
ICCAT年會目標在於討論各種鮪類相關資源的動態，決定是否要採取保育管理措施。2016年因為科學評估結果顯示黃鰭鮪及長鰭鮪資源尚處於樂觀狀態，故管理措施的討論相對平和。在討論熱帶鮪類決議時，特別討論到新會員薩爾瓦多的配額。薩爾瓦多身為太平洋的發展中沿岸國家，剛成為ICCAT會員二年，希望比照大西洋沿岸國取得3,500公噸配額，但未獲各會員同意，末了，薩國代表說了一段話，大意是「各位，雖然我是第二次來參加會議，對於ICCAT運作不那麼熟悉。但是，我看到一些奇特的現象，各位口口聲聲說要保育資源、保護幼魚，卻連圍網的FAD數量都不願意限制；都說科學研究很重要，卻不願意把觀察員比例從5％增加到100％。各位認為沿岸國的權益很重要，卻把大目鮪75％的配額分給非沿岸國；各位不同意薩國把更多圍網船從太平洋轉移過來，但薩國絕對不是在座第一個這樣做的國家……。」薩國代表的這段話，或許是區域性漁業組織最真實的寫照。對相關決議草案有興趣者，可上網瀏覽會議相關文件（http://www.iccat.int/com2016/）。
國立臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所 黃向文
