254期 (2014/01)
從ICCAT第23屆年會看非洲沿岸開發中國家聯盟的興起
一、背景說明
大西洋鮪類國際保育委員會（International Convention for the Conservation of the Atlantic Ocean Tuna；ICCAT）為管理大西洋及其鄰近水域（地中海）鮪旗魚類之國際區域性漁業管理組織，臺灣遠洋鮪延繩釣船隊自1970年代開始於該水域作業，參與身分從早期的觀察員到1998年後的合作非會員，在作業實績以及漁獲分配都佔有一定比例，對於捐助亦不遺餘力，每年均組團參與該組織相關會議，俾參與系群評估、資源保育管理、爭取配額分配以及漁船管理各項建決議案之討論。
ICCAT組織架構以研究暨統計常設委員會（SCRS）扮演科學研究以及提出物種保育建議的重要角色，各系群魚種管理均以SCRS評估結果為重要依據，並分為4個魚種小組（Panel 1-4，分別掌管熱帶鮪類、北大西洋溫帶鮪類、南大西洋溫帶鮪類以及其他物種）討論。而行政管理方面則由財務行政次委員會（STACFAD）、保育管理措施紀律次委員會（COC）以及統計改善常設次委員會（PWG）等3個次委員會分工。
本屆年會於2013年11月18-25日假南非開普敦舉行，此次主要討論東西大西洋黑鮪系群、南北劍旗魚系群、南北長鰭鮪系群之配額分配，以及鯊魚等其他混獲物種之保育措施；管理部份，則檢視各項管理建議以及公約修約等議題。與會者總計包括43個會員、我國等4個合作非會員，7個非會員、5個國際組織以及25個非政府組織等500餘人，規模更勝往年，特別是歐盟代表團以及非洲國家高度參與。
二、會議發展及重要決議
本次會議在日籍主席宮原正典高效率的運籌帷幄及各次委員會、魚種小組主席熟稔的掌握會議進度下順利完成，通過19項決議，包括4項有關科學研究能力建構與強化與管理者聯繫等決議、11項物種保育決議、以及4項有關漁船名單、租船以及強化黑鮪漁獲文件證明書決議。以下是各類決議案緣由及討論重點結果。
針對資源評估工作，有別於過去由SCRS主席報告評估結果，各國蜻蜓點水式的請教技術性問題，便進入配額分配討論的往例，SCRS在本次會議受到前所未有的質詢與挑戰，究其原因，可能包括：(1)本年科學會議眾多，總天數超過七十天，相對配額競爭激烈，特別針對黑鮪，由於2006年後配額大幅縮減，各國漁政當局承受管理壓力，最新研究顯示資源有復甦狀況，SCRS卻仍建議保守以對，許多國家紛紛質疑研究結果與事實的距離？甚至懷疑有政治力介入；(2)SCRS不再如往常由國家科學家完成大多數的資源評估工作，SCRS主席進一步提出科學策略、漁獲控制規則（Harvest Control Rule）等新概念，開始要求邀請外部專家負責同儕檢視、由會員贊助高額之熱帶鮪類、黑鮪、小鮪等多項研究、以及秘書處增聘正式資料管理師等經費，將增加會費支出，使各會員在經濟拮据的環境下倍感困難，以致在各預算審查會議引起激烈討論，部分會員進而質疑SCRS的能力；(3)再者，以迦納、摩洛哥、茅利塔尼亞等國為首等開發中國家對於其科學參與度提出諸多不滿，認為單純「參與會議」無助於其能力建構，有些國家更憤憤不平的表示，即使參加會議，但其意見並未獲重視。以上諸多論點讓SCRS主席頻頻澄清，歐盟、美國等也因此倡議、呼應成立基金、合作教育訓練等方式培訓開發中國家的研究能力。故本年通過4項建決議案，包括SCRS應於2015年通過議事規則、相關資源評估報告應有標準格式、成立科學家與管理者聯繫常設工作小組（Standing Working Group dedicated to the dialogue between fisheries scientists and managers ；SWGSM），以及提撥8萬歐元成立開發中國家科學能力建構基金，提供學習機會給開發中國家的科學研究者。針對物種保育決議案，4個魚種小組總計通過11項決議，包括：
(一)熱帶鮪類
近年來圍網產量激增，混獲大目鮪、黃鰭鮪量仍不清楚，而迦納的漁獲資料雖有改善，但各國疑慮仍多。因此，在歐盟強力要求下 本決議要求強化使用集魚器之圍網船的漁獲報表，期望提高資料品質，降低資源評估不確定性，也作為未來評估幾內亞灣禁漁區之分析基礎。
(二)黑鮪
雖然資源評估顯示資源有復甦狀況，亦有不少國家表示實際上也看到資源復甦並要求檢討該等國家之配額比例（如埃及、利比亞、土耳其等），但在SCRS的保守建議、多數國家的顧慮以及環保團體的壓力下，東大西洋黑鮪2014年總可捕量（TAC）維持13,400公噸，我國配額為41.29公噸，並轉讓10公噸給埃及，西大西洋黑鮪2014年TAC則延用1,750公噸。
(三)長鰭鮪
長鰭鮪配額的態勢則南北有別，北大西洋系群顯示資源較穩定，故2014-2016年TAC維持為28,000公噸，我配額為3271.7公噸，且在考量近年漁獲量均未達我國漁獲上限的情況下，轉讓給聖文森及格瑞那達100公噸以及貝里斯200公噸；相對的，南長鰭鮪評估結果顯示過度捕撈機率不低，因此在SCRS要求降低TAC，但各國又競相要求維持原有配額，加上日本宣稱部分漁船轉捕撈長鰭鮪而導致其漁獲量遠超過大目鮪漁獲量4％的情況下，2014-2016年總容許捕撈量雖仍維持24,000公噸，惟矯正以往國別配額分配總量遠高於TAC之窘境，使我國配額降為9,400公噸，相對多數國家均減少，而僅有日本獲得較原定水準（大目鮪漁獲量的4％）為高的配額量。
(四)劍旗魚
資源情況較為穩定，除地中海劍旗魚因為資源評估不確定性高，所以設定最小漁獲體長體重等限制外，北劍旗魚2014-2016年TAC維持於13,700公噸，我國配額為270公噸且仍轉讓35公噸給加拿大；南劍旗魚2014-2016年TAC維持在1.5萬公噸，我國配額維持為459公噸。
(五)其他意外捕獲物種
僅通過鯊魚科學採樣程序以及安全釋放混獲海龜程序等決議；針對鼠鯊、馬加鯊保育、鯊魚鰭連身等多項提案，由於加拿大堅持其對於鼠鯊捕撈之權利，日本等遠洋國家認為歐盟欲設定馬加鯊配額有自肥之虞以及日本、中國大陸、韓國等國家始終反對美國等國家提出的鯊魚鰭連身提案，故以上三案雖歷多年討論，仍未能取得共識。
相對於物種保育管理措施有不得不通過的壓力，在資源保育原則（涉及公約議約）以及漁船管理方面的多項倡議，包括生態系管理、預防性原則、提高漁船監控系統回報頻率到每二小時一次等，即便美國、歐盟等國家強力推動，且歷經數次期中會議溝通，仍遲遲未能達成共識，包括公約議約也將交由後續期中會議討論，因此，管理方面除了檢視各國家落實各項決議案的狀況、各合作非會員身分、非會員（漁船）可能涉及的非法漁業作業狀況之外，真正通過決議案仍寥寥可數，僅有租船規範、漁船名單以及黑鮪電子漁獲證明書等4項決議。
三、會議發展趨勢及ICCAT未來走向觀察
真正國際化的ICCAT
ICCAT成立超過四十年，近十年來的快速轉變，使得此組織顯得更為「國際化」，早期ICCAT由幾個已開發國家主導，例如美國、日本、歐盟，此點從早期決議可略窺知一二，例如長鰭鮪的配額分配，多數國家均設定為漁獲捕撈上限（catch limit），日本卻能以「shall endeavor to（盡力限制於）」大目鮪漁獲量的4％的方式保留彈性空間，乃至2012年漁獲量超過大目鮪漁獲量4％，甚至達30-40％之時，日本仍能大言不慚的說該漁獲量並非強制限定（not binding），等同不需要承擔違規的風險，其他部分決議有類似的特定國家特定條款。
然而，在近十年會員國增加之後，此種風氣開始有所轉變，先從阿拉伯語系會員增加，在利比亞倡議下，為協助該等國家參與會議，阿拉伯語雖非ICCAT官方語言，卻得以於全席會議增加阿拉伯語同步口譯，讓阿拉伯語系國家代表得以暢所欲言。2013年，會議於南非開普敦召開，更看到非洲國家開始團結，彼此呼應立場，甚至迦納等國發言時，便明確表示此不僅是其國家立場，更是非洲國家一致性的立場。
再者，沿岸國合作意識日漸提高，黑鮪、長鰭鮪都是明例。以黑鮪為例，包括挪威以表決方式，突顯其漁船在其專屬經濟水域內捕撈黑鮪的權益。其次，在討論南長鰭鮪配額時，沿岸國（南非、納米比亞、巴西、烏拉圭）更統一陣線，以一邊一半（遠洋國vs沿岸國）的方式開始分配配額，將台灣踢出之前的五國配額共享機制，改到遠洋國家組，加上此組有歐盟與日本爭食，且我國非會員的情況下，將可能導致我國配額分配落於劣勢。所幸此點在我國要求比照其他系群管理的方式下，分群的作法並未納入正式決議，但在討論過程中突顯沿岸國的團結以及一致性。
四、SCRS角色的轉變
政治？科學？地緣政治？
ICCAT早期配額分配充滿政治氣氛，在2000年代開始，配合資源評估模式的快速發展、科學證據聲浪日盛，加上生態系管理、預防制概念的推廣，SCRS的報告與建議成為配額討論的重要依歸，特別是國際區域性鮪漁業管理組織第一屆聯席會議開始推廣Kobe Plot後，之後衍生出Kobe Matrix、HCR （harvest control rule）等，使得資源評估結果成為配額分配的前哨戰。
即便如此，SCRS仍多由美日歐盟所主導，從SCRS主席國籍可略知一二，多年來擔任SCRS主席者不外乎以上國家的代表，因此，即便台灣漁業規模名列前幾位且積極參與，但往往因為資料議題以及評估能力而相形見絀，遑論其他開發中國家。只是，科學真的是純科學嗎？歐盟科學家曾在SCRS坦承漁獲資料有誤，成為推動純科學研究（例如放流標示等大型研究計畫）的動力，而科學家彼此間為了模式以及參數選擇的不同意見，也突顯參數選擇對於評估結果具有決定性，而參數選擇的準則，究竟是為保育或是科學？恐仍欠缺標準。
雖然偶有爭議，但SCRS結果仍為討論基礎，直到此次會議，開始有不同的聲音。首先，非洲等開發中國家此次不僅要求能參與會議，更要求會議應該重視渠等之意見，更希望有其他實質訓練（例如贊助到相關研究中心了解資料蒐集與資源評估），而不僅是聽眾。另方面，則有一派聲浪質疑SCRS評估結果的可信度，包括認為評估結果與漁民在海上實際狀況有異，例如黑鮪資源評估結果保守，但漁民在海上漁獲量乃至CPUE都有顯著增加，或是南長鰭鮪明明漁獲量均未超過TAC，評估結果卻都顯示資源狀況不佳（此或者為IUU之伏筆？），漁民團體更抱怨各國以地緣政治學的角度分配配額，而忽略歷史作業實績等其他社會經濟相關因素。凡此種種，顯示SCRS科學家的工作在日受重視的同時，也必須面臨來自不同背景國家的挑戰，或許，這是能讓科學研究更公平參與的契機。
雖然偶有爭議，但SCRS結果仍為討論基礎，直到此次會議，開始有不同的聲音。首先，非洲等開發中國家此次不僅要求能參與會議，更要求會議應該重視渠等之意見，更希望有其他實質訓練（例如贊助到相關研究中心了解資料蒐集與資源評估），而不僅是聽眾。另方面，則有一派聲浪質疑SCRS評估結果的可信度，包括認為評估結果與漁民在海上實際狀況有異，例如黑鮪資源評估結果保守，但漁民在海上漁獲量乃至CPUE都有顯著增加，或是南長鰭鮪明明漁獲量均未超過TAC，評估結果卻都顯示資源狀況不佳（此或者為IUU之伏筆？），漁民團體更抱怨各國以地緣政治學的角度分配配額，而忽略歷史作業實績等其他社會經濟相關因素。凡此種種，顯示SCRS科學家的工作在日受重視的同時，也必須面臨來自不同背景國家的挑戰，或許，這是能讓科學研究更公平參與的契機。
過去，在科學運作模式上，ICCAT向來自豪由各國科學家合作分析，可以提高透明度以及降低科研成本，不似IATTC、WCPFC必須由會員負擔組織高額研究經費，但近年來由於管理規範日增，各魚種資源評估模式複雜化等，導致秘書處人力相形見絀，使得SCRS要求更多經費。此舉也受到部分國家質疑，認為SCRS應有能力負起主要責任，也不應過度膨脹、延伸到不具研究急迫性的生態系研究等領域。因此，在2013年通過4項決議後，勢將仰賴歐盟（同時擔任主席以及SCRS主席）在科學與政治間求取平衡點。
五、建議
在此諸多轉變之際，是否也應整體思考台灣參與ICCAT的方式與態度的調整？
(一)資料品質的要求
資料是資源評估也是管理的基礎，不同於IOTC以及CCSBT資料檢核人員會檢視資料品質，或者如IATTC、SPC有自屬的港口調查員及觀察員蒐集資料以供分析，由於ICCAT秘書處人力有限，僅記錄各國有無提交資料，但無人力判斷品質，多至資源評估會議時才由各國科學家共同檢視資料品質。過去偶發生我國資料因為品質問題而被排除於資源評估之外，今年度，我國的長鰭鮪資料再度被提及需要補充說明，此狀況是否影響評估結果尚難斷定，但凸顯長期以來我國資料品質的疑慮。
而以鯊魚為例，ICCAT決議對於未提報鯊魚種類資料者，倘日後需要分配額時，未提報資料國家不得分配配額。對於旗魚及鯊魚類資料，從我國漁獲報表回報的丟棄量甚至低於觀察員回報量的情況來看，顯示漁民仍習慣低報或未報丟棄量，此低報狀況可能影響資源評估的結果，因此，除可考量使用或參考觀察員資料進行外推，仍應加強宣導，只有實際回報漁獲情況，才能真實反應資源狀況。
(二)積極參與科學研究
如同開發中國家所言，臺灣在科學面的參與也不應僅侷限於參與會議，更應考量強化研究程度，ICCAT將成立基金協助開發中國家科學家參與以及前往科學中心接受訓練。我國不僅可考量參與捐助，亦可考慮比照協助太平洋島國觀察員計畫訓練的模式，舉辦資料蒐集或資源評估會議，邀請開發中國家科學家交流，亦可增加與會員國之間的合作夥伴關係。
其次，應思考如何運用有限經費，設定研究優先順序以及長程計畫，例如今年提報的台美合作圓形鉤計畫，在混獲工作小組受到不少討論，突顯我國在商業魚種以外，也願意對於生態相關物種保育付出心力。再以鯊魚科學採樣決議案為例，我國可藉由觀察員計畫取得相關資料，分析後提送鯊魚工作小組會議，亦可與他國科學家合作研究。至於劍旗魚以及長鰭鮪資源評估，下次的評估預定於三年後，應可利用三年時間制定從資料檢視乃至到資源評估的完整計畫，並參考以同儕檢視的模式強化資料與評估的品質。
(三)資料只能用於資源評估嗎？瞭解並善用資料
從此次南長鰭鮪配額談判過程中，再次見識巴西如何擅長運用數字談判，當各國對配額分配有反對意見時，巴西可以很快運用數字回應，以阻擋過高的配額要求等。對於各國配額面臨調降的壓力，巴西率先發展出一套資源彈性共享機制，將各國用不完的配額量重新分配，在上限不超過25％的前提下，可先使用本國於前二年度之內未用完的配額量，之後可使用其他國家剩餘量，使得決議案的配額量雖下降，但實際上能捕撈量縮減幅度有限。此點在在顯示資料不僅作為評估之用，更是管理、配額爭取的重要工具。
再舉南非認為台灣2012年南長鰭鮪可能涉及超捕問題，其可能原因為部分漁獲量為跨年度卸售所致，此等資料倘能及時掌握，將可有效減輕其他港口國之疑慮，因此，從此點看，管理者應該對於資料掌握更為熟稔，方能更彈性運用。
國立台灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所 黃向文
