278期 (2016/01)
大西洋大目鮪復育多年新計畫與鯊魚保育挑戰－ICCAT第24屆會議大事紀
大西洋鮪類國際保育委員會第24屆會議於2015年11月10-17日在馬爾他舉行，馬爾他是個位於義大利南部的地中海小島國，擁有黑鮪養殖漁業。此次會議由歐盟贊助，與會者包括45個會員、我國等2個合作非會員、6個國際組織以及25個非政府組織，總人數超過500人。本次年會與資源保育有關的兩大焦點為大目鮪保育計畫及鯊魚保育決議。特別是因為2015年大目鮪資源評估顯示過漁，加以大目鮪漁業應屬ICCAT，捕撈國家最多的物種，格外引發注目。
一、大目鮪配額分配
大西洋大目鮪的漁獲限制始自1997年，當時僅限定台灣可捕16,500公噸，之後陸續限定中國大陸、菲律賓之限額，並於2004年決定總容許捕撈量（TAC）訂為9萬公噸，除對主要捕撈國家設定限額外，對於沿岸開發中國家給予2,100公噸漁獲限額。
2000年代中葉，台灣一度因為漁船洗魚被ICCAT裁定超額捕撈，漁獲限額從16,500公噸降至2005年之14,900公噸及2006年之4,600公噸。經過政府漁業強化管理後，台灣恢復原有限額16,500公噸。大目鮪資源看似漸有起色，設定2010年TAC為85,000公噸，而台灣於2012-2015年配額微降為15,583公噸，基本上，各國配額多得以延續。
由於越來越多國家加入大目鮪漁業，加上漁業技術的演進，使得漁獲組成轉變，延繩釣（日本、台灣、中國大陸、韓國、菲律賓為主）漁獲比例下降，相對的，因為2010年印度洋海盜猖獗，歐盟部分在印度洋作業圍網船轉進大西洋幾內亞灣作業，使圍網漁獲量增加，特別是大目鮪幼魚漁獲增加，因此數量更為驚人。也因此，2015年7月大目鮪資源評估會議利用年齡別模式與生產量模式進行15種模擬，結果多顯示過漁，進而預測各種TAC管制下，當總漁獲量限制在7萬公噸時，資源在2028年恢復的機率只有41％，設定6.5萬公噸時，機率提升到49％，當漁獲量降到6萬公噸時，資源恢復機率可能增加到58％。以上資源評估結果成為年會配額討論基礎，幾個重要論點包括：
(一)資源評估模擬成為設定TAC的重要基準
依據此次評估結果，3個TAC被提出，包括日本等國建議7萬公噸，歐盟建議6.5萬公噸，美加巴西建議6萬公噸。最後，採取歐盟所謂的「中位數」6.5萬公噸，基本上，也就是至少將恢復機率近於50％。
(二)不同漁業之間能否平衡？
因為圍網漁業人工集魚器（FAD）作業乃大目鮪資源下降之主因，故日本等鮪釣漁業國認為圍網漁業應該負起主要責任，認為不應增加延繩釣漁業的限制。然而，即便資源評估模式可估計各漁業的不同衝擊，嘗試針對不同漁業別調降限額的想法未能被接受，歐盟甚至要求延繩釣漁業同時加強管理（包括：禁止海上轉載、100％觀察員、增加港口採樣等），對這些加諸鮪釣漁業管理的建議，都在日本等遠洋鮪釣漁業國堅決反對以及開發中國家認為窒礙難行的情況下被否決，最後僅通過擴大圍網漁業FAD禁漁區、禁漁期以及加強對FAD的評估。
(三)限額調降比例新公式
過去當ICCAT進行限額調降時，基於公平原則，均採取「等比例」調降。此次建立的新原則係將國家分成沿岸發展中國家與已開發國家，對於已開發國家，包括歐盟、日本、台灣等等，設定較高的調降比例（25％），至於沿岸發展中國家，例如迦納、巴拿馬，則僅調降10％。更有甚者，對於沿岸開發中國家的3,500公噸限額，原本欲比照調降10％至3,150公噸，也在巴西等國的堅持下不予設限，僅要求該等國家漁獲量超過3,500公噸時，次一年需設定漁獲限制。反觀發展中國家的2,100公噸也調降25％到1,575公噸。
額外的插曲則是來自2015年甫加入會員的薩爾瓦多，薩爾瓦多雖是發展中國家，但並非大西洋「沿岸國」，不屬於前述3,500公噸集團，討論期間被分配到1,575公噸集團，但薩爾瓦多堅持發展中國家權益，並得到宏都拉斯等友邦的支持，一度杯葛該決議案，然而，也因為薩爾瓦多的要求，引發其他非沿岸發展中國家的覬覦，要求比照辦理，面臨限額已經嚴重不足的狀況，此要求更擴大爭議，因此，最後各方折衷同意薩爾瓦多可提出其漁業發展計畫後，於2016年另案考量其限額。
二、鯊魚保育
在鯊魚保育方面，ICCAT堪稱走在其他區域性鮪漁業組織之前，包括最早通過「禁止割鰭棄身決議」，且依據鯊魚風險評估，最早開始禁捕特定鯊魚種，目前禁捕鯊魚種已達4種。然而，2015年討論的多是擱置多年未達共識的提議，最終也只通過歐盟與加拿大提議多年的鼠鯊保育案，各項議題焦點包括：
鼠鯊保育案終獲通過，可能與該物種被列入華盛頓公約附錄II物種有關，然而就其內涵，僅要求加強提報資料、進行研究、活體儘量釋放，因此，並未禁止捕撈或者利用鼠鯊，其實質保育力道仍有侷限。
有關鯊魚鰭連身由美國第六度提出，迄今已達二十餘國連署的鯊魚鰭連身提議，雖然美歐等國強調執行上無難度，但中國大陸與烏拉圭等國認為貿易查核並不容易，日本一則認為鰭連身措施與保育無關（如果遵守不割鰭棄身，分不分離並無差異），二則認為會割鰭棄身者多是沿近海家計型漁船，因為船艙小而不得不為，但該草案並未規範小船，而以大船為對象，已然失焦，故堅決反對。
歐盟提議的短鰭馬加鯊以要求各國加強資料蒐集以及研究，並設定大西洋7,000公噸漁獲管理量，倘超過時必須加強檢視相關漁業資料。反對國家理由包括未設定國家限額或者因為是混獲物種，很難執行，最終還是沒有通過。
歐盟提議的水鯊保育案，由於歐盟本身是水鯊最大漁獲國家，所以率先建議設定南、北大西洋各36,860公噸、26,400公噸之捕獲上限，同樣被質疑總量難以進行國家管制，且該設定量也超過現有水準，許多國家以SCRS沒有明確建議，設定此量不僅未見保育效果，也沒有科學依據，因此亦未通過。同樣的，歐盟提出的長尾鯊保育案也因為缺乏SCRS證據而未被接受。
三、結語
此次大目鮪資源評估過漁的狀況出乎各國意料之外，因為2010年以來實際漁獲量都低於之前建議的總容許捕撈量，也因此引發諸多爭辯，進而產生新的分配原則。總量達2萬公噸的削減，對各國影響不一，有些漁獲量少或者已經下降的國家，實質影響不大，真正必須調降者，主要是歐盟、迦納與台灣。對台灣，大目鮪配額從15,583公噸調降到11,679公噸，調降3,904公噸，未來的漁撈能力管控將是一大挑戰。
相較於大目鮪限額以科學評估結果馬首是瞻，各項鯊魚議案則顯得錯綜複雜，在以科學評估為基礎之下，卻又參雜不少社會經濟、乃至保育立場，也因為各國立場涇渭分明，所以每年都會為鯊魚議題爭論不休，但能通過的決議案卻又寥寥可數，預期此情況仍將延續下去。
有關物種保育，2015年還通過有關北長鰭鮪漁獲管控規則（Harvest Control Rule）決議，訂定相關管理參考點，為2016年北長鰭鮪資源評估先設妥管理目標。至於紅肉與黑皮旗魚、南劍旗魚的保育措施，多延續過2014年度的精神與限額分配，變動不大。
行政方面，本次會議持續討論公約修訂議題，包括未來公約修訂納入生態系考量與預防作法等一般原則，在新公約生效之前，先以不具拘束力之決議方式通過，作為ICCAT實施保育和管理措施之準則。對於漁捕實體（特別針對台灣）的參與條件訂定、爭端解決機制，幾項歧見已漸有共識，但部分會員對少數條文仍有堅持，故將持續協商，期盼能儘速通過。
管理措施方面，ICCAT推動黑鮪漁獲證明書電子化（EBCD）多年，終將正式落實，在此同時，漁船監控系統建置也將更為完備。至於會員紀律議題，即便還有25個會員因為各項措施執行不盡完善而被關切，目前已沒有會員被認定違規。
會議最後，推選迦納代表Tsamenyi為ICCAT下一任主席，成為第一位非籍主席，面對ICCAT成立即將滿五十週年，也展現ICCAT越來越複雜的挑戰以及其多元化的面貌。
一、大目鮪配額分配
大西洋大目鮪的漁獲限制始自1997年，當時僅限定台灣可捕16,500公噸，之後陸續限定中國大陸、菲律賓之限額，並於2004年決定總容許捕撈量（TAC）訂為9萬公噸，除對主要捕撈國家設定限額外，對於沿岸開發中國家給予2,100公噸漁獲限額。
2000年代中葉，台灣一度因為漁船洗魚被ICCAT裁定超額捕撈，漁獲限額從16,500公噸降至2005年之14,900公噸及2006年之4,600公噸。經過政府漁業強化管理後，台灣恢復原有限額16,500公噸。大目鮪資源看似漸有起色，設定2010年TAC為85,000公噸，而台灣於2012-2015年配額微降為15,583公噸，基本上，各國配額多得以延續。
由於越來越多國家加入大目鮪漁業，加上漁業技術的演進，使得漁獲組成轉變，延繩釣（日本、台灣、中國大陸、韓國、菲律賓為主）漁獲比例下降，相對的，因為2010年印度洋海盜猖獗，歐盟部分在印度洋作業圍網船轉進大西洋幾內亞灣作業，使圍網漁獲量增加，特別是大目鮪幼魚漁獲增加，因此數量更為驚人。也因此，2015年7月大目鮪資源評估會議利用年齡別模式與生產量模式進行15種模擬，結果多顯示過漁，進而預測各種TAC管制下，當總漁獲量限制在7萬公噸時，資源在2028年恢復的機率只有41％，設定6.5萬公噸時，機率提升到49％，當漁獲量降到6萬公噸時，資源恢復機率可能增加到58％。以上資源評估結果成為年會配額討論基礎，幾個重要論點包括：
(一)資源評估模擬成為設定TAC的重要基準
依據此次評估結果，3個TAC被提出，包括日本等國建議7萬公噸，歐盟建議6.5萬公噸，美加巴西建議6萬公噸。最後，採取歐盟所謂的「中位數」6.5萬公噸，基本上，也就是至少將恢復機率近於50％。
(二)不同漁業之間能否平衡？
因為圍網漁業人工集魚器（FAD）作業乃大目鮪資源下降之主因，故日本等鮪釣漁業國認為圍網漁業應該負起主要責任，認為不應增加延繩釣漁業的限制。然而，即便資源評估模式可估計各漁業的不同衝擊，嘗試針對不同漁業別調降限額的想法未能被接受，歐盟甚至要求延繩釣漁業同時加強管理（包括：禁止海上轉載、100％觀察員、增加港口採樣等），對這些加諸鮪釣漁業管理的建議，都在日本等遠洋鮪釣漁業國堅決反對以及開發中國家認為窒礙難行的情況下被否決，最後僅通過擴大圍網漁業FAD禁漁區、禁漁期以及加強對FAD的評估。
(三)限額調降比例新公式
過去當ICCAT進行限額調降時，基於公平原則，均採取「等比例」調降。此次建立的新原則係將國家分成沿岸發展中國家與已開發國家，對於已開發國家，包括歐盟、日本、台灣等等，設定較高的調降比例（25％），至於沿岸發展中國家，例如迦納、巴拿馬，則僅調降10％。更有甚者，對於沿岸開發中國家的3,500公噸限額，原本欲比照調降10％至3,150公噸，也在巴西等國的堅持下不予設限，僅要求該等國家漁獲量超過3,500公噸時，次一年需設定漁獲限制。反觀發展中國家的2,100公噸也調降25％到1,575公噸。
額外的插曲則是來自2015年甫加入會員的薩爾瓦多，薩爾瓦多雖是發展中國家，但並非大西洋「沿岸國」，不屬於前述3,500公噸集團，討論期間被分配到1,575公噸集團，但薩爾瓦多堅持發展中國家權益，並得到宏都拉斯等友邦的支持，一度杯葛該決議案，然而，也因為薩爾瓦多的要求，引發其他非沿岸發展中國家的覬覦，要求比照辦理，面臨限額已經嚴重不足的狀況，此要求更擴大爭議，因此，最後各方折衷同意薩爾瓦多可提出其漁業發展計畫後，於2016年另案考量其限額。
二、鯊魚保育
在鯊魚保育方面，ICCAT堪稱走在其他區域性鮪漁業組織之前，包括最早通過「禁止割鰭棄身決議」，且依據鯊魚風險評估，最早開始禁捕特定鯊魚種，目前禁捕鯊魚種已達4種。然而，2015年討論的多是擱置多年未達共識的提議，最終也只通過歐盟與加拿大提議多年的鼠鯊保育案，各項議題焦點包括：
鼠鯊保育案終獲通過，可能與該物種被列入華盛頓公約附錄II物種有關，然而就其內涵，僅要求加強提報資料、進行研究、活體儘量釋放，因此，並未禁止捕撈或者利用鼠鯊，其實質保育力道仍有侷限。
有關鯊魚鰭連身由美國第六度提出，迄今已達二十餘國連署的鯊魚鰭連身提議，雖然美歐等國強調執行上無難度，但中國大陸與烏拉圭等國認為貿易查核並不容易，日本一則認為鰭連身措施與保育無關（如果遵守不割鰭棄身，分不分離並無差異），二則認為會割鰭棄身者多是沿近海家計型漁船，因為船艙小而不得不為，但該草案並未規範小船，而以大船為對象，已然失焦，故堅決反對。
歐盟提議的短鰭馬加鯊以要求各國加強資料蒐集以及研究，並設定大西洋7,000公噸漁獲管理量，倘超過時必須加強檢視相關漁業資料。反對國家理由包括未設定國家限額或者因為是混獲物種，很難執行，最終還是沒有通過。
歐盟提議的水鯊保育案，由於歐盟本身是水鯊最大漁獲國家，所以率先建議設定南、北大西洋各36,860公噸、26,400公噸之捕獲上限，同樣被質疑總量難以進行國家管制，且該設定量也超過現有水準，許多國家以SCRS沒有明確建議，設定此量不僅未見保育效果，也沒有科學依據，因此亦未通過。同樣的，歐盟提出的長尾鯊保育案也因為缺乏SCRS證據而未被接受。
三、結語
此次大目鮪資源評估過漁的狀況出乎各國意料之外，因為2010年以來實際漁獲量都低於之前建議的總容許捕撈量，也因此引發諸多爭辯，進而產生新的分配原則。總量達2萬公噸的削減，對各國影響不一，有些漁獲量少或者已經下降的國家，實質影響不大，真正必須調降者，主要是歐盟、迦納與台灣。對台灣，大目鮪配額從15,583公噸調降到11,679公噸，調降3,904公噸，未來的漁撈能力管控將是一大挑戰。
相較於大目鮪限額以科學評估結果馬首是瞻，各項鯊魚議案則顯得錯綜複雜，在以科學評估為基礎之下，卻又參雜不少社會經濟、乃至保育立場，也因為各國立場涇渭分明，所以每年都會為鯊魚議題爭論不休，但能通過的決議案卻又寥寥可數，預期此情況仍將延續下去。
有關物種保育，2015年還通過有關北長鰭鮪漁獲管控規則（Harvest Control Rule）決議，訂定相關管理參考點，為2016年北長鰭鮪資源評估先設妥管理目標。至於紅肉與黑皮旗魚、南劍旗魚的保育措施，多延續過2014年度的精神與限額分配，變動不大。
行政方面，本次會議持續討論公約修訂議題，包括未來公約修訂納入生態系考量與預防作法等一般原則，在新公約生效之前，先以不具拘束力之決議方式通過，作為ICCAT實施保育和管理措施之準則。對於漁捕實體（特別針對台灣）的參與條件訂定、爭端解決機制，幾項歧見已漸有共識，但部分會員對少數條文仍有堅持，故將持續協商，期盼能儘速通過。
管理措施方面，ICCAT推動黑鮪漁獲證明書電子化（EBCD）多年，終將正式落實，在此同時，漁船監控系統建置也將更為完備。至於會員紀律議題，即便還有25個會員因為各項措施執行不盡完善而被關切，目前已沒有會員被認定違規。
會議最後，推選迦納代表Tsamenyi為ICCAT下一任主席，成為第一位非籍主席，面對ICCAT成立即將滿五十週年，也展現ICCAT越來越複雜的挑戰以及其多元化的面貌。
國立臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所 黃向文
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